为何连“政治素人”慈禧太后都能驾驭整个清朝?嘉庆皇帝落实这项制度,才让大帝国免于崩坏

Nov19

到了十九世纪,奏折体制与军机处仍然存在,但清王朝官僚体制“常规化”的情况却越加明显,皇帝的专制与独裁已随之褪色。以军机处为例,嘉庆皇帝继位后的改革方案,让军机处与外朝的官僚体系愈加趋同,“非正式性”的色彩也随之锐减。例如:嘉庆朝《大清会典》首次收录“军机处”相关条目,意味着该单位公开成为国家官僚体制的一环。军机处官员的人数在此时也被固定下来,而皇帝任免军机大臣时,更多的是考虑到他们的出身与资历,拥有科举功名的人数取得优势,但他们也容易犯下轻微的错误而遭到议处。此外,军机大臣拔擢家族子弟为军机章京的作法遭到禁止,改由部院大臣推荐人选,后来又以考试进行甄别,最后才由军机大臣从中举荐。虽然新的选任模式看似规范化,但皇帝大多遵循军机大臣的推荐名单而任免军机章京,从人事裁择的过程中,我们逐渐看不到皇帝个人意志的运作空间。

军机处并不是个案,十九世纪以后清朝的诸多官僚衙门都出现类似的趋势。另外一个与皇权休戚相关的内务府,是处理皇帝生活起居最直接的机构。十八世纪内务府的堂官—总管内务府大臣的选任模式与十九世纪差异也甚大。乾隆朝以前的皇帝,喜欢任用侍卫、乳母、后妃家族的外戚,或是与皇室关系亲密的显贵重臣来为他管理家务。这些人常年行走御前,熟知皇帝的喜好与习性,与皇室拥有高度亲密的私人连结。盛清君王任用内务府总管的人事模式,与杉山清彦描绘的清帝国统治原则十分符合:以皇帝为权力中心,依照时间与空间为基础的等差关系。而在这层关系中,属于皇帝家内奴仆的包衣与皇权关系的紧密程度,则是无庸置疑。然而,在十九世纪之后,内务府堂官的选任型态也同样出现定制化的趋势:

拥有科举功名、文官(笔帖式、堂郎中)资历者逐渐取代了侍卫、外戚等与皇权亲密的群体。从这个变化可以注意到,清初皇帝选择他的管家时,重视彼此之间的亲密连结与信任关系。但嘉庆朝以后,皇帝更看重官员的资格、出身与任官资历。

官僚选任定制化的现象不仅出现在王朝的内廷机构,即便是在十九世纪的边疆,也出现类似的现象。在清代的中央官僚体制中,蒙古旗人一直是理藩院官员的重要构成群体。他们对于蒙古、满洲语的熟练,加上藏传佛教的信仰,经常被派任至蒙藏等藩部地区出任将军、参赞大臣等职。盛清君王在裁择外派藩部官员时,会交错考虑到他们的家世、背景、履历、经验,以及在军事上的成果。十八世纪末至十九世纪上半叶,先后担任过驻藏大臣、伊犁将军或理藩院尚书的松筠,就是一个极具代表性的蒙古旗人。但在十九世纪下半叶,类似松筠这样出身的实务官僚却逐渐消失,科举也同样成为蒙古旗人仕途的重要经历。换言之,官员个人的资历对其仕途发展的比重增加,君王的选任考量走向单一化。

历史

无论是管理藩部边疆的蒙古旗人群体,或是身居内廷统治核心的军机处、内务府,在十九世纪同样出现官员选任常规化的现象,说明这极有可能是官僚体制在清代中期以后的共相。但在这个趋势背后,我们必须思考的是皇权与官僚人事体制之间的关系。

清初的君王内心一直很明白,掌握官僚任命的人事权,向来为皇权专制独裁的具体表现。雍正皇帝就曾经说过:“用人乃人君之专政,但如循资论俸,则权移于下人,君无用人之柄矣。”乾隆皇帝也指出:“皇祖、皇考以来,一切用人听言,大权从无旁假。即左右亲信大臣,亦未有能荣辱人,能生死人者。”

雍正皇帝深知若“循资论俸”来任使官员,则有皇权下移的危险。乾隆皇帝也明白,才会在禅让皇位之后,仍坚持“凡遇军国大事及用人行政诸大端,岂能置之不问,仍当躬亲指教。”点明指出官僚的人事权是太上皇必须连同行政权一同抓紧的权力。但到了嘉庆朝以后,皇帝却认为:“国家用人,才行与年劳并重,本无偏废资格之理。凡遇开列请简各员,朕岂能偏识其人?自不得不按其资俸,量加擢用。”

在这段话中,嘉庆皇帝指出“岂能偏识其人”是君王掌握官僚人事选任的最大困难,因此“循资论俸”成为一套比较合理的用人标准。可以注意到,嘉庆皇帝的这套观点,无疑与盛清君王是非常不同的作法。

十九世纪以后的皇帝重视官员的资历与任官经验,不再宸衷自裁,显示出皇权专制独裁程度的退缩。在中国历史上,不少内廷衙门都曾出现外朝化的现象,历史学者多以皇权极致发展来诠释这个情况。最具体的例子即是明代的内阁:原为皇帝秘书的内阁大学士,因为协理奏稿文牍,藉由皇权的扩张而形成国家的正式机构。但清代的军机处与内务府两个内廷机构在十九世纪的常规化与制度化,却出现皇权内缩的截然不同结果:皇帝选择依赖体制,依循个人意志的比例逐渐降低。盛清君王专制独裁的嬗变,呈现出清代中叶以后不同于前代的统治格局。虽然在国家的体制上,清朝的皇帝仍握有官员人事的最高选择权。但十九世纪以后的君王大多尊重规章办事,皇帝“用人听言”的权力早已“权移下人”,前述军机章京的选任模式即是一例。

长久以来,嘉庆朝多被视为清朝“中衰”的开始,皇权限缩与国家中衰似乎令人联想“互为因果”,或解释成嘉庆以降君王的无能,识见不如父祖。但我们必须思考的是,回归到体制未尝不是统治理性的表现。毕竟皇帝拥有至高无上的权力,但君心难测,难以捉摸。官员若单纯只是揣摩着皇帝心意办事,叫魂案里的冤狱可能会不断重演。相反地,国家政治若是回归到常规体制之下,至少有脉络可循,官员的办事方针具有可预测性,则合乎官僚体制的理性运作。因此,我们或许可以另从统治理性的角度来考虑,为什么在十九世纪之后,皇帝选择另外一种形态来实施统治?

嘉庆皇帝提及“偏识其人”的困难,或许是一个重要的原因。清帝国经历十八世纪的盛世发展,到十九世纪初官僚体制已经十分成熟完整。皇帝可以沿用既有的制度,即可达到预期的行政效率,而无须如康熙、雍正皇帝那样透过体制外的管道,方能伸张个人意志。而在另一方面,盛清时期的人口增长却是一个不分核心或边缘的共通现象,即便是可供任使的官僚候选群体也不例外。尤其在十九世纪以后,清朝多次大开捐纳,拥有入仕资格的候选官员数量大幅增长。在官僚体制架构固定,员缺弹性空间减少,官员候缺人数却逐渐增多的情况下,清帝国下的每一个官僚组织均面临到“人浮于缺”的困难。此时皇帝如果频繁地任由个人意志来任命,显得不切实际也不够合理。职是之故,回归到官僚体制的运作规则下才铨选官员,反而符合制度的可预测性,是一个合理的作法。

其次,乾隆末年和珅的滥权是皇权独裁统治下的另一反面案例。嘉庆皇帝在亲政以后,面临到一个政治上的抉择:他可以像乃父一样拥有至高无上的权力,但若所托非人,就会再度出现如同和珅一样的权臣,而且除了皇帝以外,无人可以加以制衡。因此,嘉庆皇帝选择改革军机处与内务府,强化外朝的力量来制衡内廷权力与制度的扩张,并取消了乾隆朝盛行已久的“议罪银”制度,目的就是让政府回归正常的体制运作。所谓的议罪银,就是官员在犯下过失之后,缴交一笔款项,向皇帝“自行议罪”,以赎罪愆,得到豁免。议罪银与清律中的“纳赎”或“罚俸”等规定精神不同。“罚俸”所罚的是官员的法定薪资,款项最后由户部查收。但议罪银则是官员所自行议交,金额无定数,款项是流向内务府属于皇帝所私

有,留下相关纪录的单位则是军机处。虽然议罪银在和珅崛起前就已经存在,但在和珅长期管理军机处与内务府的情况下,议罪银制度逐渐完整,办理细则更为清楚具体。嘉庆皇帝亲政后,取消议罪银制度,改革并限缩军机处与内务府的职权。表面上像是反对和珅,实则是不认同乃父皇权凌驾于体制之上的作为,也是避免再度出现如同和珅一样的官员,因为执行皇帝的个人意志让政府走向失控。

十九世纪以后官僚选任的常规化也是一种“文官化”的趋势,比起十八世纪官员的多元出身,嘉庆朝以后的皇帝偏好任用具有科举功名的官员,原因之一,也与皇帝个人的人事喜好有关。时人就观察到,“宣宗最重科目”。甚至技术官僚如河道总督的选任,道光皇帝也倾向任用正途出身的官员。道光朝常任东河、南河总督有十六人(不含兼署半年以下者),拥有进士资格者有十一人,一人为拔贡生,一人为举人,两人为捐纳出身,一人为工部主事司官出身。从数据上来看,道光朝正途出身的河道总督比例高达八成,是有异于其他朝代的现象。清代自雍正朝开始,利用“河工学习制度”培养水利官僚,许多清初的河道总督都是由这套体系出身,彼此亦有师承关系。透过学习制度,皇帝可以拔擢更有实务历练的官员成为河臣,他们在上任之后,也有能力应付工程技术上的专业问题。但道光皇帝多从进士官僚中擢任河道总督,河臣的工程技术背景不足,即便如经世官员林则徐、吴邦庆等人甫受任命,即以“不谙河务”请辞,此即水利官员培养任用模式在清代前后期的差异结果,也是道光年间河政走上败坏的人事结构因素。

不过,十九世纪以后皇帝之所以重视官员的功名与资历,也与科举制度的逐步开放,拥有相关资格的官员人数增加有关。尤其是位于统治核心的旗人官员群体,相关趋势更为明显。在清代的体制中,旗人向以披甲当差为本务,原不鹜力科举。清初的皇帝甚至担忧旗人从事科举考试,容易荒废武备,禁令颇多,考试也时罢时举。但到嘉庆朝以后,因为八旗生计困难,挑差不易,闲散人口增加。这些无法挑差的旗人又不能从商、务农,形成大批的闲置人口,也迫使皇帝不得不开放相关禁令,让旗人在国家制度允许的范围内,得有更多自主发展的空间。因此在十九世纪以后,君王的干预减少,宗室旗人与驻防旗人渐次拥有参与考试的资格。拥有科举功名的候选官员人数因而增加,尤其是位于统治核心的旗人群体,成为清代官僚体制逐渐“文官化”的另一背景因素。

十九世纪清帝国官僚体制的常规化、文官化,虽使皇权独裁专制的程度相对限缩,但在建立一套清楚、规范化的行政流程,对于国家政务运行未尝不是一件好事。尤其是在同治朝以后,清帝为幼主即位,政柄握于两宫太后之手,是清朝皇权又一次的重大变革。然而,在祺祥政变以前,两宫太后可以说是毫无行政经验的政治素人。她们的教育程度、知识不仅无法比拟接受严格皇家教育体制的皇子,甚至远不及部院堂官或者是军机处官员。因此她们在掌握权柄之初,该怎么阅读、批示臣工奏折?与官员应对问政?甚至是执行皇权的人事命令,择任适合的官员?可以想见的是,朝中若无一套规范化的流程,将会是一场灾难。然而,十九世纪清帝国体制的常规化,得使不谙政务的两宫太后可以迅速地上手政务,将清帝国从败亡的边缘拉回来,甚至创造出“中兴”的政局,显示出体制运作的可预测性,实为“统治理性”的呈现。换言之,晚清皇权虽然限缩于官僚体制之下,但遗留下的正面政治遗产,恐怕是嘉庆、道光皇帝当初选择走上制度化时,始料未及的情况。

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