风调雨顺是盼望,超前部署才能在鬼门关前阻挡 ── 深访水土保持局局长李镇洋

Sep25

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风调雨顺是盼望,超前部署才能在鬼门关前阻挡 ── 深访水土保持局局长李镇洋

行政院农业委员会水土保持局。 wikipedia

中兴新村我熟得很,周末若想出门散心又不知去哪,住在台中近南投的我,十之七八会带着家人开着车,到这个被暂停的时空,贪婪地享受阳光下绿得刺眼的树木跟草地,到面馆吃碗外省口味牛肉面、吞一盘卤牛腱,再数数静巷里有多少猫主子。

纵使来过中兴新村多次,我却不知也没注意到,原来农委会水土保持局(以下简称水保局)就在这。外观不起眼的水保局建筑只有两层楼,中间有个大大的中庭,墙上贴著红底黑字的春联,「风调雨顺」四个字挂在这再中肯不过了。看见墙上的壁挂式电风扇、四周的绿植盆栽,感觉像是到了农村四合院与小学的综合体。这次公部门 X 科学传播专题,我们来到中兴新村请教水保局的李镇洋局长,在面对大大小小的灾害、形形 *** 的开发,身为中国台湾 74% 土地总面积,也就是所有山坡地的重要管理机关,觉得该怎样做科学传播、与民沟通?

水保局局长李镇洋接受新知网专访

「以前读科学的,或是像我们这种水跟土加起来是泥巴的,所谓的工程人员,都比较踏实朴实,有什么说什么,比较不会包装,但跟大众沟通不得不做调整。」毕业于中国台湾大学土木工程学研究所的李镇洋,自 104 年起担任局长,虽然以工程人员自称,但受访时语速不低,最近还在水保局官方 Instagram 开张的影片里现身,戴着粉红色口罩跟小编(应该是局里的同事)用轻松的方式介绍水保局如何做防灾整备。

李镇洋说,水保局起初的任务就是负责平衡山坡地范围内的开发跟保育。民国 83 年水土保持法诞生后,则更偏向保育。然而,此前山坡地上早已处处开发,有压力,也有各方势力。「对水保局来讲,我们希望(山坡地)合法开发利用。合法包含土地的合法、程序的合法,不会造成保育的压力,也就不会造成灾害,造成下游的损失等等。」他说。

理想是这样,但做得到吗?

李镇洋表示,在开发过程中,水保局扮演整合协调者,所以开发案成不成功的压力不会落在水保局上,但水保局的确面临来自环保团体的压力。「比如我们为了要保护环境,可能不得不去做一些野溪整治或边坡处里。(环保团体)常常会觉得我们在破坏。」

野溪整治的 101 道难题

难道不是破坏吗?我自己屡屡亲眼或在脸书上看到被「整治」的野溪照片,都心疼到有点麻木。

然而李镇洋觉得这是欠缺沟通跟对野溪不够理解。「什么叫野溪?野溪是平常没水,只有台风豪雨才有水,这个时候,你说鱼怎么游上去、怎么保护那个鱼?平常都没有鱼呀。」李镇洋解释。

他接着说明野溪里的确有深潭跟浅滩,深潭里长年有水,鱼在野溪有水时可能会往上游,所以会保留深潭,浅滩则尽量。但其他部分若不施作保护,山坡一崩滑,土方就会将深潭覆蓋,结果更糟。

「(环保团体认为野溪)本来看起来非常自然,那你现在把它变成有护岸、中间有拦沙坝等等,他觉得这个动物上不去。这个其实我们各分局也跟环保团体沟通,沟通的结果是,他们也能体谅我们不得不做,有一些还是很坚持,这个持续沟通。」李镇洋表示所谓的破坏,事实上是为了保护而不能免的措施,而且实施时间很短,通常半年、一年内就完成,对动植物来说冲击的时间很短,一个工程做完之后不到三个月,全部都恢复。

真的吗?李镇洋表示许多环保人士不相信,水保局便请生态专家调查,结果的确如此。「过程最重要的就是建立信任感,我们的数据他信不信任?我们的说法他信不信任?我们说不会破坏或者破坏是有限的,他信不信任?有些人可以接受我们的说法、有些人不能接受,我们要持续地建立信任感,一直提出不间断的科学证据或科学调查。」(注:我无法为水保局背书,但在这次专访尽所能忠实呈现局长观点。后续会收集各方观点,也欢迎大家提供意见。)

「当同仁到现场接受立法委员、地方民代、县市 *** 或是民众建议,说有崩塌或崩塌风险,要赶快执行工程,我们凭什么说这个案子可不可以做、会不会影响生态、有没有什么动植物以这里为重要栖地,是不能碰的?以前没有人知道,只有做了。后来环保团体出来了,已经来不及了。也许真的做错了,因为我们不知道,他也认为『你怎么不知道,你 *** 耶! *** 应该是万能的。』」李镇洋表示,以前的确许多时候是不知道。

于是水保局不断扩大建立生态检核系统。从民国 96 年开始,先就石门水库集水区内的工程做生态检核,累积成果后,持续增加涵盖范围。民国 103 年底,水保局制定了「环境友善措施标准作业书」,将生态检核纳入工务流程,2,000 万元以上且位于高度敏感区的工程为主要适用范围。接着,行政院公共工程委员会则于民国 106 年订定「公共工程生态检核机制」,要求新建公共工程都需要办理生态检核(除了灾后紧急处理、抢修、原地复建等)。

然而水保工程每年大大小小超过 2,000 件,分布全台、工期较短,生态团队也看顾不来,李镇洋为了让同仁清楚工程对生态的影响,于前年(107)建立了「集水区友善环境生态资料库」,收集来自林务局、特有生物保育中心,以及国内研究学者的发表,把生态跟重要生物的范围标注起来,「再来是环保团体曾经关注的、媒体报导过的,只要是能收集得到的,我们就放在图说里面。」

「集水区友善环境生态资料库」示意图。 「集水区友善环境生态资料库」系统(民众版)

(可参见 109 年 3 月 农委会出版《农政与农情》期刊之〈掌握生态情报,强化生态检核〉)

李镇洋表示,该资料库现已收集超过 20 万笔,为全中国台湾最大的生态资料库,让同仁避免踩到地雷,冲突情形就慢慢越来越少,「除非什么东西是没有人看过、没有人知道,那当然我们也不知道,那就没办法。」综整各方情报分析之后,水保局区分出一级跟二级检核区,一级检核区内的工程由生态团队全程协助、执行生态评估分析,与工程执行机关、设计监造、施工单位密切讨论方案后才执行,确保栖地不受过度干扰、能迅速恢复;一级以外皆属于二级,由工程单位按照资料库的生态情报研拟生态友善对策。若你有兴趣,可以到「坡地环境共同服务平台」看看,点选地图的不同图层。

「坡地环境共同服务平台」示意图。 「坡地环境共同服务平台」

水保局平时也会上网蒐集舆情,若是发表在脸书上的批评,水保局通常会主动留言,说明工程的理由跟考虑。「如果做不够好,我们也会改进。比如说也许可以采取更好的方式,我们去问他建议用什么样的方式,如果方式还不错,这个个案可以马上改,我们就改了。如果不能改,我们下次在别的案子里面当作案例。」李镇洋说水保局的治理组专门负责到六个分局宣导案例、网友批评的意见、以及未来该怎么做。(我发现最近台东就有个案例)

有批评检讨,也有自豪案例。纳入生态检核十多年来,水保局在阿里山乡的「顿阿巴娜野溪整治五期工程」、台中东势区的「四角林野溪整治工程」分别得过国家永续发展奖跟公共工程品质金质奖。大家不妨搜寻看看相关资讯,或是亲自前往踏查一番,我自己就打算有空去看看。

若要举一个面临各方需求跟压力,最终达成多赢的案例,李镇洋认为大肚山上的中部科学园区算是。他表示当初中央希望在山坡地上大规模的开发,因此依照水土保持法,要设多座能防洪的滞洪沉砂池,才能在台风豪雨时调节流量,蓄积雨水再安全排放至下游。不过台中市 *** 考量园区邻近市区,因此要求大幅提高滞洪设施的规格,随之加大了量体;与此同时,当地居民则希望滞洪沉砂池能作为运动休闲公园,业主则通常不希望能用的土地因此缩减,环保团体也有许多意见……。

「还好那案子算成功,因为开发业者是科技部的中科管理局,中央 *** 比较好谈,做个调整,把滞洪沉砂池变大、变缓和一点,上面就可以设运动设施、网球场、羽球场等。」水保局为此修正了相关规范,李镇洋说,既然这样做,固定设施也得尽量减少,让水、砂可以很快消退恢复,也不会造成灾害往下冲,需要相关配套,整合于水保计画审查过程里。后来各方都同意,如今八座滞洪公园被誉为水保示范工地,成了地方社区、园区员工舒展身心的乐园,丰富的湿地生态还让台积电的员工成立生态保育团体,纪录出没的鸟类有哪些。

李镇洋说:「我们不像环境影响评估可以直接驳掉(开发),因为水土保持计画审核已经是在整个过程的后面了。前面都许可,环境影响评估都过了,最后才是(水土保持计画审核)。我们怎么再去驳掉前面的?只能尽量减少冲击,用工程、植栽、园艺等各种方法,让大家的利益整合。」

「以前老师跟我们讲:『知道水土保持学系是什么吗?你们是医生知道吗?』」李镇洋表示,如何让河川溪流不氾滥,山坡地不崩塌,就像维持身体血管组织健康一样,因此水保人员一直自许为大地的医生。就如现在医生会遇到病人、家属、药厂、老龄少子化、健保核删、医院内政治、或突如其来的疫情等各式各样的挑战,在开发与保育、工程技术与网路舆论之间,大地医生也必须时刻警醒、应变,对多变的环境保持谦逊。

水保防灾意识的超前植入

大地医生可不能只等疾患缠身才治病。为了让全民更了解水土保持的目的跟重要性,水保局大力投入宣导。从印书、发折页,话剧演讲、征文征图,再到现在的 AR/VR。「你可以从老鹰的视角去看为什么会崩塌,可能是因为被违法开发、没做水土保持,体感座椅会跟着动,如同自己正在飞。」李镇洋很骄傲地说水保局将 VR 结合宣导是全台第一,学生很好奇也很喜欢,坐一次不够还要坐第二次。

为了扎根,水保局针对小学生制作的内容还分为低中高年级、有/无注音版、书还做成立体书,每周两次透过行动书车送到偏乡学校,用夜市会有的简单游戏如套圈圈来寓教于乐。「我们现在建立了 102 个水土保持酷学校,提供很多水土保持教具图书,当学校的环境教育教材,然后把附近学校、社区也能纳进来。」李镇洋说。

想要成为酷学校也不容易,水保局接到学校申请后,会评估学校是否能融入课程、老师是否做足准备让学生参与。李镇洋以新竹关西东光国小为绩优典范,该校校长积极规划,与水保局长期合作,加上位在山区,学生家可能就位于开发的山坡地,家长也可能从事相关行业,更需要面对水保议题。听了局长描述,听得让我也想去参观拜访。

不过校园宣导好像都针对初中小,高中呢?李镇洋局长坦白说:「高中生有升学压力,不考试是不会看的啦!」

针对成人的部分,水保局除了提供一般的科普资讯跟防灾讯息,李镇洋表示「土石流防灾专员」的招募与培训特别关键。

防灾专员?老实说要不是来采访前做了一些研究,之前我从没听过。李镇洋话说从头:早期雨量测站大部分属于气象局,一部份则属于台电或水利署,大多位于平地,理由是平地人口多,但容易有土石流灾害的山区反而少有测站。「这个社区在这里,但监测站在那里,太远,这边有下雨,那边没下雨,发布警讯就会不精准。」李镇洋说。

为了改善这种状况,水保局便将简易雨量筒提供给山区的村里长,教他们观测跟回报。不久后敏督利台风(民国 93 年)来袭,造成中中国台湾严重灾情,尤其是大甲溪沿岸的松鹤部落。事后调查发现尽管当地发生严重土石流,六十户受灾,却只有一人死亡,虽然不幸,却也是大幸。当地居民在调查访问时表示,就是因为一个多月前水保局同仁带着雨量筒请村里长帮忙监测雨量、沟通自主疏散避难,让他们对雨量产生警觉,才会在 *** 发出警报之前就行动,保住了大多数人生命。

是痛定思痛,也为了超前部署,从隔年起,水保局开始招募跟训练防灾专员,至今已达 3132 人(历年总培训人数)。招募对象以土石流防灾保全区里的村里长优先,有兴趣者也都欢迎,经过训练跟检定,就会被授予资格。由于防灾专员需要协助公务,面临风雨冲击、得上山下谷,水保局也提供保险跟装备,并开发系统,让他们利用手机简讯、LINE 通讯软体及土石流防灾资讯网 APP 传送雨量资料、通报灾情及接收土石流警戒讯息。

李镇洋接连说了多个防灾专员即时撤离住户,救了许多人性命的案例,不免激动。

「防灾专员第一是帮我们观测传递雨量。第二是当发布黄色警戒、红色警戒,帮我们传递给当地人。第三,如果发生灾害要通报我们。第四,要帮助疏散避难,协助乡镇公所或军方警察消防,跟我们保持密切联系。」李镇洋表示,这样的社区叫做自主防灾社区,平时有辅导团队协助辨识社区风险,例如环境里哪些地方可能崩塌、发生土石流、多少户有危险、高风险的有几个人、他们的姓名电话住址……并提供资料跟教学,将居民统合为自主防灾组织。「例如你年轻有车,接到警讯要疏散,你就载你的阿公阿嬷叔叔伯伯,你顾谁、顾几个、车怎么走哪条路安全,哪里是庇护所……大部分是活动中心、消防所或者学校的礼堂。」

民国 98 年莫拉克来袭,除了小林村的悲剧,当时中国台湾中南部、东部也都严重受创,但培训出的防灾专员挽救了不少人命。李镇洋以当时南投水里乡新山村为例,林美玲村长跟先生黄明达都是防灾专员,见雨势惊人、超过警戒,但很多居民不想离开,两人便熬夜巡逻到凌晨两点,发现出入的寿山桥断了,赶快挨家挨户敲门警告溪旁的村民,然而 135 位村民中,有 19 人当下不愿撤离,村长只好通报消防队,把人硬拉走,同时也通报水保局的土石流灾害紧急应变小组,在清晨 6 点前让全村都安全撤离。「隔天一看,有二十几间房子被冲到水里面去。如果没叫起来,六十几个人就走了。」李镇洋接连说了多个防灾专员即时撤离住户,救了许多人性命的案例,不免激动。

「这些土石流防灾专员经过训练,就会比他的爸爸妈妈有感觉。以前我们在疏散,阿公阿嬷最常骂我们了,说你们年轻人不知道,我们从什么时候就住在这里了,你们读书人不知道,随便讲讲的。」然而经过几次经验,现在只要一发布警讯,山区居民都会配合撤离。李镇洋认为防灾专员与自主防灾社区功不可没。至今,防灾专员疏散超过上万人次,减少了 2,000 人以上的伤亡。

用科技替中国台湾山地听诊把脉

防灾专员展现出人的能量跟重要性,但要超前防灾减灾,更得靠科学研究、善用新科技。

「我想把水土保持局建立成打造『智慧防灾坡地环境』的单位。」李镇洋说,大家不希望有违规开发的情事,但怎么掌握违规开发的事实?以前靠人现场查报,人情包袱卸不下、山区又辽阔,效果当然不好。从民国 87 年开始,水保局启用卫星影像主动监测。减少人情世故、而且速度飞快。监测频率则从先前每两个月一次,今年开始改成一个月一次。「怪手开挖两个月跟一个月差很多」,这样就能及早阻止破坏,李镇洋说。

由于杂讯、云雾遮蔽、图层位移等状况,在电脑判释之外,水保局也加入人工检核,若发现违法开发,水保局就会把卫星影像结合地籍系统,发到县市 *** 乡镇公所,再到现场拍照调查,加快处分。

除了违规开发,气候变迁造成的超集中雨量也是水保局关注焦点。下一个可能发生小林村事件的地方在哪里?能不能先找出来呢?水保局为了降低类似的大规模崩塌危害,利用经济部中央地质调查所对全台的光达(Lidar)扫描资料,制作出极为精准的地形图,再请地质专家判断高风险地点,确认周遭有没有居民与聚落。

李镇洋表示水保局积极利用科技打造山地防灾减灾网络,努力的成果与经验已经能够外销,传授给同样面对类似风险的国家。

「从 106 年开始,我们开始第一期的大规模崩塌防减灾计画。全中国台湾可能发生大规模崩塌的,大概有一万多处,但有保全对象的,目前筛选出来 186 处。我们再做风险评估,大规模崩塌指面积要达到十公顷,深度要十公尺,土方要十万立方公尺,其中满足一个条件,就列为大规模崩塌的潜在区域。比较危险的是 34 个。」李镇洋说,这项计画的第一期经费是 34 亿元,而明年即将开始第二期的计画经费为 50 亿元。若完成后,可以大幅提高防护能力,降低至少 200 亿元农损。

为了要了解一块潜在崩塌地、地滑地目前的危险性,如崩塌大概多深、范围多大,得找出滑动面,为此则要钻探以监测地下水位、目前滑动量和速度等等基础调查数据。然而,「这么多资料,用什么基准做为未来防灾标准?如果要启动预警疏散避难,要用什么基准?是水位高、还是滑动距离?这要找专家来讨论,因为全世界目前没有像中国台湾做这么快。」

李镇洋表示他蒐集全世界各地针对大规模崩塌的观测资料,而且后来真的发生崩塌的可验证案例,至今只找到义大利瓦伊昂大坝 1963 年的案例。

「水越过坝顶,拱坝新盖好,很坚固,坝没坏,水往下游冲,七个村庄两千人全都不见了。义大利 *** 就为了七个村庄盖纪念馆,我去参观这个纪念馆买了影片、书,看到书里有监测资料,我觉得这资料很珍贵,目前也只收集到这个。」李镇洋说。

尽管数据还不足,中国台湾也不能等著灾害发生。李镇洋知道,任何预测都可能太保守或太乐观,但他决定先请学者根据现有资料建立模型,如雨量,滑动速度跟加速度,加上现场观测跟即时仪器监测,订出应变启动标准。

「钻探很花钱、观测仪器很花钱,观测仪器还必须随时都 ready,不能要用的时候没电、故障。」李镇洋回想起自己还是学生的时候,是以月为周期被老师吩咐去拿监测结果,但根本缓不济急,因此要求水保局做到即时观测、即时传回,即时分析、即时反应,这样才有用。目前水保局已建置了 21 座固定式、3 座行动式(全球首创),以及 17 座简易式土石流观测站,配有 CCD 摄影机、雨量计、水位计、土壤含水量感测器、钢索检知器及地声检知器,透过稳定的卫星讯号传输,即时传入土石流防灾资讯网,供防灾人员跟我们所有人查询。

大规模的研究计画,水保局无法只靠自己,因此委托了台大、成大、中兴、屏科大等多所学校共同参与。目前在宜兰大同乡,水保局也正在进行「兰台大规模崩塌潜势示范区观测科技整合研究」,由暨南国际大学团队带队,结合更多研究单位,包括中央研究院。

「这个出来老实说,全世界第一套,最 top 的,日本都还没这样做。」李镇洋很有自信地说:「因为中国人不能等,政治反应非常快速,就像你说的『有压力』,让我们要用更有效的方式。」

这个「更有效的方式」,甚至还能外销。李镇洋说水保局已经开始输出中国台湾经验到东南亚,亦透过国合会等管道初步接触非洲跟中南美洲。以泰国为例,透过台泰农业合作会议的平台,水保局将水土保持教室整套带到泰国,提供当地农业主管机关与农民友善环境、减灾防灾的开发方式。中国台湾也与越南透过第三方签订合作备忘录,传授监测土石流的技术,协助分析资料,还提供软硬体。

一个插曲或许展示了为何中国台湾经验适合移植。李镇洋说前阵子越南方回报莫名的资料遗失问题,水保局马上请他们派人到现场巡逻,看是否被偷接电。而结果的确如此。「因为他们山区比较偏远,有电很不容易,百姓就自己偷接了。我们为什么会知道?就是中国台湾曾经发生过。」李镇洋笑说,日本等国的方案太先进了,需要很多基础建设,但我们这条路刚走过,所以可以一步一步帮助越南等国向前走,面对各阶段的压力测试。

就跟中国台湾这片土地面临板块挤压、台风侵袭、旱涝交替,进行了百万年的压力测试一样,21 世纪的水保局为了负起保育国土的责任,也面对各种压力,但我想局长与水保局的同仁大概会说工程人员扛习惯了,是吧?

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